國外官員財產公示制度調查（上）

后樂翁

發(fā)達國家用百年打磨財產公示

    編者按：近來，多地政府官員公開表示愿意公布自己的財產。對于國家公務員財產申報公示制度，中國從1988年有人大代表首次提出，到近年來新疆阿勒泰、浙江慈溪以及廣東等地的試水，經過了20多年的艱難歷程。近來，隨著“表哥”、“房姐”之類的貪腐現象屢屢被網絡揭出，更凸顯出盡快建立和完善公務員財產申報公示制度的必要。不過，面對老百姓對官員財產公示制度的高期待值，許多國家例證表明，財產公示不可能使反腐敗一招制勝。本報將分兩期刊登駐外記者近來對多國官員財產公示制度進行采訪的情況，本文探究的是那些清廉度較高的發(fā)達國家到底是如何完善官員財產公示制度，而有些國家為何有財產公示制度卻依舊腐敗盛行。
　　“一個國家如果沒有建立公務員財產公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月�！毙录悠虑翱偫砝罟庖�在推行鐵腕反腐制度時的這句話，后來被當地人稱為是新加坡當年從腐敗到廉潔的一個轉折。自從1883年英國首個通過包括官員財產公示制度的法律以來，占世界一大半的137個國家已經建立或執(zhí)行財產公示制度。不過，其中被認為比較廉潔的國家卻僅一小部分。中外許多學者認為，腐敗的滋生有多種因素，而打擊腐敗也絕非使出一套降龍十八掌就能解決的，財產公示制度的有效性需要整個社會監(jiān)督和信用體系共同提升。但無論如何，更多的公開和透明是懲治腐敗的必要途徑。
　　“公開官員財產是反腐決心的試金石”
　　1月24日，美國參議院外交關系委員會為該委員會主席克里被任命為國務卿舉行聽證會。此前，克里于23日公布了自己寫給司法部法律顧問的信件，稱如果當選國務卿，他將按照政府官員的道德標準要求自己，和妻子一起出售近100項的投資，消除因當國務卿而可能產生的利益糾葛。克里表示，他將在90天內剝離這些資產與自己的關系，并承諾不參與妻子名下16家公司的經營管理，其中包括在中國上海的一家食品公司。根據參議院2011年披露的結果，克里的資產超過1.84億美元。這些情況，任何一名美國公眾均可在國會網站上查詢。不僅美國國會議員如此，包括美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)每年納稅及收入情況的明細均被公布在網站上，供民眾查詢。
　　在美國，這樣的公示已經很難吸引人們的眼球，只有一些專業(yè)人士、媒體會認真研究這些候任官員的財產公示。相對而言，許多國際媒體對近來中國官員財產公示的新聞要感興趣得多。英國廣播公司24日稱，中國近來不少官員表露出“不怕個人財產公開”的態(tài)度。廣州市南沙區(qū)已經被選擇作為官員財產公示的試點，春節(jié)后將“一定范圍內公開”，但能取得多大效果值得關注。
　　廣州并非是中國第一個探索官員財產申報公示制度的地方，之前新疆、浙江等地也做過相應的探索。路透社稱，從廣州市官員的表態(tài)來看，財產公開仍需要“上級”批準。而中國一些“上級”高官也對此表現出積極態(tài)度。去年年底，時任廣東省委書記的汪洋公開對此公開作出積極表態(tài)。英國《泰晤士報》稱，由于擔心財產公示，從北京到上海、廣州，一些官員開始“恐慌性賣房”。一些急待售出的豪華公寓房，顯然從沒有人在里面住過，讓外界猜測或許是主人從他人手中獲得的“禮物”。
    “德國之聲”一篇題為“公開是反腐決心的試金石”的文章稱，世界范圍內，從俄羅斯到阿拉伯世界，腐敗已成為一個燙手的政治議題，屢屢引發(fā)社會抗議。因此，包括崛起中的金磚四國，都對腐敗帶來的社會成本有更清晰的認識，也不再將腐敗作為生活中無法改變的事實。文章引述透明國際組織發(fā)言人的話肯定中國領導人針對反腐的政治意志的重要性，但稱中國反腐實際中存在的技術問題。而官員財產公示、政府預算透明、公民的知情權，這三個公開對反腐來說最為重要，這也是檢驗中國領導人反腐決心的試金石。

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  向全社會公示有利于監(jiān)督

       公務員財產公示制度最早起源于瑞典。早在18世紀，瑞典人就有權查看首相的納稅清單。而英國則是最早對官員財產公示進行立法的國家。1883年，英國議會通過《凈化選舉，防止腐敗法》，其中規(guī)定了對競選議員的候選人必須對資金進行公示的規(guī)定。官員財產申報制度在全球得到大范圍推廣，則是從上世紀七八十年代開始的。隨著各國政府對經濟的干預加強，官員權力膨脹，各國掀起制定“陽光法案”的浪潮。美國1978年通過的《政府倫理法案》，對立法、司法、行政機構的官員統(tǒng)一做出規(guī)定，所有官員必須填寫統(tǒng)一的財產登記表格如實報告財產收入。法國1983年頒布《政治家生活財產透明度法》；加拿大1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》。2008年俄羅斯通過《反腐敗法》，次年正式實施，時任總統(tǒng)的梅德韋杰夫親自帶頭公示自己的財產。

　　在美歐多數國家，有關反腐敗法律強調的多是“財產公示”而不只是“申報”�！肮�示”目的就是讓公眾可以通過財產公示材料，發(fā)現公務員有沒有隱瞞財產，收入與支出是否相符�！董h(huán)球時報》記者日前走訪倫敦伊靈地區(qū)國會議員沙瑪。他對記者稱，公示財產是他每年最重要的幾件事之一，這件事馬虎不得，萬一有個筆誤，也會產生很大麻煩。沙瑪說，由于在政府擔任要職的官員通常是國會議員，所以個人財產公示這方面，在競選時就要做好。通常，他們需要按國會的要求填表，把自己的收入和來源一筆筆寫清楚，并表示一旦當選將不會和任何商業(yè)利益有瓜葛。

　　英國社會最看重保護個人隱私，但對官員財產公示，英國人的看法基本一致。倫敦當教師的湯普森對《環(huán)球時報》記者說，從政本身就是被認為要為公眾服務，所以官員的清廉和對外界的公開是必須要做的事，作為公仆，在位一天就該透明一天。對于議員和官員財產公示，媒體也會緊盯。每年都會有英國媒體自發(fā)評選“最富有的議員”或部長，“最知道節(jié)約公家財產的議員”排行榜，這些榜單一經曬出，老百姓自然心中有數，知道來年大選時，選誰不選誰。

　　多數國家官員財產公示都是不斷完善的。美國于1978年通過《政府倫理法案》，規(guī)定官員財產公示制度；1989年又通過《倫理改革法案》，對財產登記做進一步詳細規(guī)定，國會議員和聯(lián)邦雇員在卸職后一定年限內不得出任與在職期間的職權有利益沖突的公司職位等。同時根據這項改革法案，美國廉政署脫離人事署，成為獨立向總統(tǒng)負責的強勢機構。2007年，圍繞圍會共和黨的一系列游說集團丑聞又促使美國加重在官員財產申報方面的處罰力度。財產申報作假不僅要付出高達5萬美元的罰金：還構成足以判作假者入獄的刑責。2012年2月，美國眾議院提出對《政府倫理法案》再次進行修正，其中最重要的修正內容之一是，要求議員在向眾院和參院提交有關財產公示報告后，必須立即將其上網，使所有公眾在網上可查。

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　　嚴密監(jiān)管體系有效防腐

    許多國家在經濟發(fā)展過程中都曾經歷腐敗猖獗和強化治理的階段。韓國歷任總統(tǒng)都曾進行過一次次反腐社會運動，如樸正熙的“庶政刷新運動”、全斗煥的“社會凈化”運動、盧泰愚的“新秩序、新生活”運動，但腐敗現象仍繼續(xù)蔓延。1981年，當時的韓國總統(tǒng)全斗煥制定了《公職人員倫理法》，首次規(guī)定公務員財產登記制度。但該法案并沒有多大效果。韓國治理官員腐敗最具有決定性意義的舉措是1993年金泳三總統(tǒng)推出了公職人員財產公示制度和金融實名制，被媒體稱為“改變韓國歷史的革命”。1993年2月27日，金泳三上臺后第3天即公布了自己及家人的財產情況，當年5月，韓國國會通過了《公職人員倫理法》修正案，規(guī)定擔任公職者必須在一定時期內向有關部門報告自己及配偶、子女的財產狀況，包括數量、來源、變動等內容，并要做出“令人滿意”、“合理”的解釋和證明。該法案要求自總統(tǒng)以下3.4萬人必須申報財產，名高官必須向社會公示財產。

　　為了使官員財產公示能落到實處，1993年8月12日，金泳三根據憲法“總統(tǒng)緊急命令權”閃電發(fā)表了實施金融實名制的命令。通過金融實名制，韓國政府更準確掌握了官員們個人財產狀況。金泳三主導的這場史無前例的廉政風暴，懲治了5000多名官員，包括議員、法院院長、多個部門長官等大批達官顯要，也使官員財產公示深入人心。

　　日本1992年出臺《國會議員資產公開發(fā)》．規(guī)定財產公示制度。不過日本大阪府吹田市的一位公務員對《環(huán)球時報》記者說，官員財產公示有一定作用，但不能完全防止貪腐和巨額資金來源不明的事情。這主要是因為日本相關法律沒有嚴密體系，也沒有有效的監(jiān)督機構。如公示內容中不包括銀行活期儲蓄，就算有10億日元活期存款，申報財產時也照樣可以說自己身無分文。這名公務員說，有些議員、官員貪污受賄的金錢也有各種方法“安置”，一些企業(yè)甚至會為官員專門建立匿名股東賬戶。
　　在俄羅斯，據俄prime通訊社的調查，超過70%的受訪者認為官員財產公示對反腐起不到什么效果。有分析認為，由于缺乏監(jiān)察與核實嚴密體系以及強力機構，盡管普京帶頭公示，但幾乎所有官員公示的都只是工資表上的數目。  

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　完善財產公示至少需要5年
    日本社會學學者上村邦彥對《環(huán)球時報》記者說， 財產公開制度從被確定到立法、執(zhí)行、反復完善，這個過程最起碼要5年以上。財產公開制度其實只是一個方面，要想取得反腐良好效果，還要提高監(jiān)察水平。東方國家的文化傳統(tǒng)中．有很多不透明的東西，而整個社會的公開和透明，配合官員財產公開，才能有效防止和懲治腐敗。
　　大連海事大學世界經濟研究所所長劉斌接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示，公務人員財產申報和公示是反腐組合拳中的一個重要部分。官員和公務員拿的是納稅人的錢，他們當然應公開自己的資產，這便于輿論監(jiān)督。
　　中國現代國際關系研究院研究員江涌對《環(huán)球時報》記者說，現在世界許多國家都實施了官員財產申報和公示制度，但總的來說，發(fā)達國家官員財產公示制度對反腐的抑制作用較明顯。這主要是因為，這些國家在官員財產公示及對個人金融稅務監(jiān)管方面的規(guī)定比較周詳。在這些國家，財產公示不光是對公眾公開官員有多少財產，還要涉及可能的關聯(lián)交易，比如投資的公司是否享受了便利等。而在有的國家，雖然也有官員財產公示制度，但整個社會監(jiān)督體系、信用狀況等都比較差，使官員財產公示制度失去意義。反腐不是一件簡單，的事情，不要把官員財產公示看成反腐特效藥，但中國應該勇敢地邁出第一步，日后可以逐步加以完善。